El Derecho Humano al Agua

El Derecho Humano al Agua

Por: Leandro del Moral Ituarte, Fundación Nueva Cultura del Agua (FNCA)

1.- Conceptualización y contenidos generales del Derecho Humano al agua

En julio de 2010, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó una resolución en la que se reconoce que el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos. Dos meses después, en septiembre de 2010, el Consejo de Derechos Humanos, confirmó este derecho aclarando sus fundamentos, concretando que forma parte del derecho internacional y confirmando que es legalmente vinculante para los Estados firmantes.

Posteriormente, en noviembre de 2010, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales publicó una declaración en la que se hacía hincapié en el saneamiento (alcantarillado) como componente indispensable del derecho a un nivel de vida adecuado, pero que también está íntegramente relacionado con los derechos a la salud y la vivienda, contribuyendo así a un mayor reconocimiento del saneamiento como un derecho diferenciado.

El Derecho Humano al Agua, así reconocido, se debe materializar de acuerdo con los criterios siguientes:

• Criterios fundamentales:

– Acceso universal.

– No discriminación e igualdad.

• Criterios normativos:

– Calidad adecuada del agua para el consumo; las instalaciones de saneamiento deben ser técnica e higiénicamente seguras

– Aceptabilidad, especialmente desde el punto de vista cultural y en lo que respecta a las instalaciones de saneamiento

– Accesibilidad: las instalaciones de abastecimiento y saneamiento deben ser accesibles de forma continua para todos los miembros del hogar, sin comprometer la seguridad física de las personas

– Asequibilidad: las instalaciones deben ser asequibles económicamente sin comprometer las condiciones de vida de los usuarios ni el disfrute de otras necesidades esenciales garantizadas por los derechos humanos, como la alimentación, la vivienda, y la salud

• Criterios comunes con otros derechos humanos

– Participación

– Acceso a la información y transparencia

– Rendición de cuentas

– Sostenibilidad

2.- La incorporación en España del debate internacional y su materialización en el Pacto Social por el Agua Pública.

Con la aproximación anterior, los esfuerzos que se han llevado a cabo hasta ahora en la aplicación del Derecho Humano al Agua en el contexto internacional se han centrado 2 especialmente en los criterios normativos (calidad, accesibilidad,asequibilidad), con objeto de paliar los descarnados déficits en las coberturas de abastecimiento y saneamiento, sobre todo en el sur global. Por su parte en los países europeos, y concretamente en los más meridionales donde las políticas neoliberales han tenido mayores impactos sociales, los esfuerzos se han centrado especialmente en la lucha contra la pobreza hídrica: prohibición de cortes, mínimo vital, tarifas sociales, etc.

El contexto en el que se desarrolla este proceso en España se caracteriza por la intensificación del debate sobre el modelo de gestión (público o privado) de los servicios de abastecimiento y saneamiento. Como consecuencia de la crisis de las economías municipales, muchos ayuntamientos han recurrido a privatizar los servicios de agua para obtener recursos a través del llamado canon concesional. Pero la experiencia está mostrando que la privatización conduce al fuerte incremento del precio del agua, al aumento de los impactos ambientales, mayor dificultad de acceso al agua por motivos socio-económicos y a la pérdida de capacidad de toma de decisiones por parte de la ciudadanía. El debate está en las calles de España. Manifestaciones, consultas, protestas y acciones políticas han ocupado amplios espacios en informativos, provocando en los partidos políticos diferentes posicionamientos.

En este contexto, en España la discusión en torno al Derecho Humano al Agua se ha materializado en el denominado Pacto Social por el Agua Pública (PSAP), elaborado a través de un proceso largo y participativo iniciado en 2014.

Además de los principios fundamentales y normativos del derecho humano, en el Pacto Social, apoyándose en los criterios comunes a los que antes nos hemos referido, se incorporan otros contenidos sobre los que las entidades que prestan los servicios de agua tienen competencias: dimensiones laborales, tecnológicas, ambientales y de gobernanza. De esta forma, el Pacto Social se ha constituido en una completa hoja de ruta de política para la transformación del modelo de gestión del agua, presentándose como el pacto que la sociedad civil propone para construir un nuevo modelo público del agua. Numerosos Ayuntamientos se han adherido al Pacto en toda España (como los de Córdoba, Sevilla y Cádiz), a los que se han sumado algunas Diputaciones provinciales y parlamentos autonómicos, como el de Andalucía.

3.- Los contenidos del Derecho Humano al agua: avances y tareas pendientes

3.1. Nivel de servicio

El Derecho Humano al Agua debe respetar los criterios fundamentales aplicables a todos los derechos humanos (igualdad, equidad y no discriminación), así como las dimensiones normativas que debe cumplir el servicio: disponibilidad, accesibilidad física y económica y calidad. En este sentido, a raíz de la difusión del Pacto Social se están implantando en distintos municipios medidas para garantizar un mínimo vital, prohibir los cortes de suministro por motivos socioeconómicos y promover el uso del agua de grifo.

A partir de esta buena base, las discusiones apuntan a la necesidad de considerar el contenido del derecho en un sentido aún más amplio, desarrollando mecanismos para dar seguimiento a cuestiones a menudo olvidadas, como la aceptabilidad: es frecuente 3 encontrar casos en los que las familias compran agua embotellada debido a las malas propiedades organolépticas del agua de la red. O como otros aspectos poco tratados de discriminación: a menudo se discriminan a aquellas familias que se encuentran en situación de “precariedad habitacional”, es decir ocupando viviendas sin título de propiedad o arrendamiento. Este requisito permitía -y sigue permitiendo en muchas poblaciones- negar la conexión a solicitantes en situación de ocupación de viviendas vacías. En la situación de significativas bolsas de precariedad habitacional, en el contexto de miles de viviendas vacías en Andalucía, este tema tiene especial significación. En los últimos años se han producidos avances significativos: por tomar como referente el caso de la ciudad de Córdoba, es de destacar la aceptación de la mera disposición de una certificación de empadronamiento, que facilita el Ayuntamiento, para tener el derecho a la conexión de agua, frente a la habitual exigencia de un título legal de ocupación de la vivienda (propiedad o arrendamiento).

3.2. Modelo de gestión pública

Una de las cuestiones centrales del Pacto Social, que va más allá de lo que el Derecho Humano al Agua estrictamente implica, reside en la defensa del modelo de gestión pública de los servicios de agua. Este modelo se define través de tres aspectos: a) titularidad pública o comunitaria, excluyendo el capital privado de las empresas que presten este servicio; b) prestación del servicio sin ánimo de lucro y c) ingresos derivados de las tarifas y otras fuentes destinados únicamente a cubrir los costes del servicio y no a otros propósitos, como beneficios del accionariado o financiación de otros servicios públicos distintos del agua, lo que es muy frecuente.

El Pacto Social propone modificaciones legislativas que permitan mayor control de las administraciones sobre los precios del agua a través de organismos reguladores y, como se comenta más adelante, procesos de participación pública en la toma de decisiones. El Pacto aboga también por el fortalecimiento de las redes de colaboración de las empresas públicas, haciendo frente al control ejercido sobre éstas por las grandes multinacionales del sector, a través de asociaciones formadas por empresas privadas y públicas en las que las primeras ejercen un importante control sobre las políticas llevadas a cabo por las segundas.

3.3. Modelo de gestión sostenible del ciclo urbano.

El Pacto se refiere a la sostenibilidad del ciclo urbano, incluyendo tres dimensiones: i) medioambiental (calidad y conservación de las masas de agua y de los ecosistemas dependientes), ii) económica (recuperación de costes y tarifas progresivas) y iii) estructural (eficiencia en la distribución, gestión de la calidad, drenaje, depuración).

Pese a la evolución positiva en diversos aspectos, el modelo vigente se caracteriza por la fragmentación, planteamientos lineales, soluciones a corto plazo, falta de flexibilidad y uso intensivo de la energía. Por el contrario, el modelo de gestión eco-integradora y participativa del ciclo urbano del agua apuesta por nuevas perspectivas, como son las técnicas naturales de tratamiento de agua, el uso de recursos no convencionales (reutilización, pluviales) o los sistemas de drenaje sostenible. Éstas alternativas tecnológicas facilitan la protección y mejora de los recursos de agua, el control de 4 inundaciones y la mejora del tratamiento de las aguas residuales, a la vez que reducen el costo de los servicios y el consumo energético.

3.4. Control social y democracia participativa

El Pacto Social promueve un modelo de gestión que no se conforma con la simple titularidad pública como alternativa a la gestión privada: el Derecho Humano al Agua requiere el control social participado sobre los procesos de decisión, para hacer efectivos los criterios de buena gobernanza.

Los conceptos de participación, transparencia y rendición de cuentas se prestan a la ambigüedad y a la cooptación, y suscitan fuertes debates sobre su materialización en modelos concretos de gestión en el ámbito local. En el caso de la gestión del ciclo urbano del agua se está intentando avanzar en propuestas ambiciosas, como por ejemplo que la rendición de cuentas vaya más allá de los sistemas de indicadores anuales sobre resultados de funcionamiento y que se responda a preguntas como: ¿Por qué, quién y cómo decide unas alternativas de gestión y no otras? ¿Cuáles son los problemas que se quieren resolver? ¿Cómo y con qué criterios se asignan los recursos a las alternativas seleccionadas? ¿Han sido efectivas las alternativas seleccionadas para resolver los problemas planteados? La transparencia tiene que materializarse información clara, comprensible y públicamente accesible para toda la ciudadanía en igualdad de condiciones, y útil para responder a esas preguntas,

3.5. Generación de conocimiento y concienciación ciudadana

Siguiendo con el objetivo de una materialización ambiciosa del Derecho Humano al Agua, el Pacto Social incluye otros dos principios que hacen referencia a la relación con agentes externos: a) el desarrollo de programas de I+D+I en colaboración con universidades, colegios profesionales, expertos y organizaciones sectoriales; b) la promoción del uso del agua del grifo frente a la embotellada que entendemos puede ampliarse a otro tipo de campañas de concienciación ciudadana y educación ambiental relevantes, como las dirigidas a la reducción del consumo doméstico.

Los operadores privados han sido capaces de crear un discurso dominante en torno a cómo debe orientarse la investigación e innovación en materia de aguas que ha calado con fuerza en la Comisión Europea y los programas de investigación como el H2020. Esta visión responde a la producción de un ‘know-how tecno-entusiasta’ que ha conseguido capturar grandes cantidades de fondos públicos de investigación e innovación en manos de empresas privadas. Éstos se destinan en su mayoría o bien a una función de mercado (producción de nuevas tecnologías que se puedan vender), o bien a la mejora de la eficiencia de los procesos internos de la empresa (detección de fugas, eficiencia, gestión de lodos de depuración, etc.). Frente a esta tendencia dominante, un modelo de gestión pública del ciclo urbano del agua puede introducir nuevas formas de generación de conocimiento, en el marco de prácticas como la ciencia ciudadana, que promueven la apertura del proceso investigador a diferentes actores.

3.6. Cooperación Internacional

El Pacto Social, yendo también en este punto más allá de lo que el Derecho Humano estrictamente plantea, promueve la colaboración en programas de cooperación dando apoyo a otros operadores públicos de países en desarrollo mediante alianzas de carácter público-público. Las alianzas de carácter público-público se han definido como un hermanamiento con un fin no lucrativo, cuyo objetivo es mejorar el servicio de agua de una o más de las partes implicadas, que tienen que ser públicas. En relación a esto último es importante aclarar que el concepto de público no debe limitarse a los operadores (o autoridades públicas en general), sino que incluye también a organizaciones no estatales (movimientos sociales, ONGs, organizaciones comunitarias, sindicatos, iglesias o fundaciones) donde pueden darse diferentes combinaciones, incluyendo alianzas entre más de 2 actores.

4. La situación en Andalucía

Andalucía cuenta con 778 municipios repartidos en 8 provincias y la gestión del agua a lo largo del territorio es muy diversa. Existen fórmulas de gestión muy diferentes: algunos municipios optan por delegar la gestión del servicio a una empresa privada, o forman una sociedad de economía mixta con un socio privado, otros gestionan el servicio desde la opción pública, bien mediante empresas públicas o desde los propios servicios municipales. Tampoco faltan los casos (el 41 por ciento de los municipios) en los que la gestión se realiza de forma mancomunada entre varios municipios, ya sea de forma pública, privada o mixta.

Actualmente, el 75 por ciento de los municipios andaluces gestionan el servicio urbano de agua a través de la opción pública. El restante 25 por ciento gestionan el servicio mediante la opción privada; bien mediante empresa privada (13,5 por ciento) o empresa mixta (11,5 por ciento). Las empresas privadas con mayor presencia en Andalucía son: Aqualia (57 por ciento), AGBAR (26,5 por ciento) y Acciona (2,5 por ciento).

Si se analiza la población abastecida por cada uno de los sistemas de gestión, se observa cómo estos porcentajes varían considerablemente: la opción privada gestiona el servicio urbano de agua al 44,57 por ciento de la población. Por tanto, los sistemas de gestión privados y mixtos tienen una mayor implantación en los municipios más poblados, pues son en ellos donde las entidades mercantiles pueden obtener mayores rendimientos económicos.

En 2010 el 73 por ciento de los municipios andaluces gestionaban los servicios urbanos de agua por entidades de titularidad pública, bien directamente, o bien a través de sociedades públicas; en 2016 ese porcentaje está cercano al 75 por ciento. Por tanto, en los últimos años, la importancia de la gestión privada y mixta se ha reducido ligeramente en la región; si bien, la reducción es más evidente en el caso de la gestión mixta. Es decir, pese a la crisis y la escasa financiación de nuestro ayuntamiento la privatización no ha avanzado.

Con respecto a las orientaciones políticas de la Junta de Andalucía en relación con estos temas, es destacar la importancia que podría tener el desarrollo del nuevo Reglamento de Ciclo integral del agua urbana que la Consejería de Medio Ambiente, competente en la materia, a nuncio a principios del año 2017. Un desarrollo adecuado de este reglamento, del que no ha habido más noticias desde entonces, podría contribuir 6 positivamente a regular y garantizar la materialización del Derecho Humano al Agua en Andalucía con toda la amplitud a la que se ha hecho referencia.

5. Conclusiones

La expresión Derecho Humano al Agua es un punto de referencia importante en el debate sobre la gestión de los servicios de abastecimiento y saneamiento, especialmente desde las resoluciones de 2010 de la Asamblea General y el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Aunque la interpretación que de ella se está haciendo es, en ocasiones, excesivamente simplista, la iniciativa que en España han promovido diversos colectivos sociales y la Asociación de operadores públicos de servicios de abastecimiento y saneamiento, denominada Pacto Social por el Agua Pública se ha movido en una dirección enriquecedora. El Pacto aborda contenidos más allá de los incluidos estrictamente en la formulación del derecho humano, introduce mayores exigencias en su desarrollo y propone un nivel de concreción que hace de él una herramienta importante para la realización efectiva de este derecho en España y Andalucía, y por extensión, potencialmente, en espacios urbanos situados en contextos diferentes.

La implementación del Derecho Humano al Agua, en el sentido avanzado que el Pacto Social propone, requiere su traslado a normativas estatales y autonómicas, así como a los reglamentos reguladores de los servicios de las propias empresas. Como aspecto concreto pero no menor, será necesario modificar la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, en lo que se refiere a las disposiciones favorecedoras de la privatización de los servicios de abastecimiento y saneamiento. Es necesario también regular los procedimientos de participación y transparencia, creando organismos de control ciudadano como los Observatorios Urbanos del Agua, que supervisen la calidad, la eficiencia, la transparencia y la equidad de los servicios de agua. Además, las empresas deberán incorporar formalmente la participación en sus procesos de planificación y toma de decisión.

En el caso concreto de Andalucía, es positivo el freno al proceso de privatización en los últimos años, así como la emergencia, como en el resto de el país, de un movimiento en defensa de la remunicipalización de lo anteriormente privatizado. También hay que señalar las potencialidades que tendría el desarrollo del anunciado Reglamento del ciclo integral del agua urbana si se orientara en el sentido que el Pacto Social por el Agua Pública señala.

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